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中国特色司法救助制度成效初显

来源:人民法院报2019-09-17 09:29
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  作者:徐 超

  2014年以来,国家司法救助制度的实施总体平稳,成效初显,涉案困难群众的获得感、幸福感、安全感稳步提升。据不完全统计,2014年至2016年间,政法各机关共救助275289人,发放救助金49.84亿余元;2015年至2018年间,仅各级法院就办理司法救助案件16.65万件,救助30余万人,发放救助金37.47亿元。

  党的十八届三中、四中全会决议提出健全国家司法救助制度和体系。2014年1月,中央政法委联合财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(下称《六部门意见》),以综合性政策的形式对我国司法救助的制度体系进行了比较全面的顶层设计,标志着我国司法救助制度的初步建成,进一步巩固完善了中国特色社会主义司法制度和社会保障制度。

  我国语境中,“司法救助”原本专指对民事、行政诉讼中经济困难群众诉讼费用的缓交、减交、免交,旨在保障诉权,并不涉及对实体损失的弥补。2004年2月,山东省淄博市率先出台《关于建立犯罪被害人经济困难救助制度的实施意见》,首开对特困刑事被害人适度经济资助之先河,其后各地陆续开展相关探索。但因对刑事被害人权利保护体系基础理论关注不足,一段时期内,不少研究文献和司法实践混用“救助”“补偿”“救济”“司法救助”等术语;另有文件将刑事被害人救助作为“执行救助”的细分类型。2007年至2013年间,“司法救助”逐渐成为一个统摄型的概念体系,既包括事前的、诉权保障意义上的诉讼费缓减免(有文件称之为“诉讼救助”,《六部门意见》改称“诉讼救济”)和法律援助,又包括事后的、损失弥补意义上的、以生存照顾为标准的刑事被害人救助、其他特困人员执行救助、涉法涉诉信访救助等,而且,后一层意思逐渐成为习惯表达,是为狭义司法救助。《六部门意见》的出台,让“国家司法救助”的概念更加明确,三大板块组成的体系更加定型,狭义司法救助的范围进一步细化和扩展。

  之所以说《六部门意见》的出台标志着我国司法救助制度的初步建成,原因在于:首次以国家制度对司法救助的实施主体、对象、条件、程序等一系列基本问题进行了较为系统的规范;系统整合司法救助范围,将过去零散的、规范程度不一的单项司法救助纳入统一范畴;合并相关资金,明确了国家财政对资金保障的主体责任;界定了司法救助制度的司法特性,使其从社会救助体系中剥离出来。遗憾的是,《六部门意见》并未明确其理论支撑,故各主要学说在理论和实务中均有拥趸。

  从域外看,自上世纪60年代起即陆续有相关立法例和国际公约,且基本以“刑事被害人补偿”冠名,仅韩国定名《犯罪被害人救助法》。但共名之下亦有差异,突出表现在:理论支撑不尽相同,多数国家持法律责任说、替偿论,少数国家如英国则持道德义务说、恩恤论;对象是否限于生活困难者不尽相同,多数国家无此限制,少数国家如荷兰、瑞典、韩国有相关要求(但从荷、瑞两国规定来看,满足对象限制条件后的补偿标准并未限制在生存照顾标准上);补偿范围有差异,有的仅补偿侵犯人身权的损失,有的也补偿侵犯财产的损失。

  鉴于以上情况,为便于比较、借鉴并务实规划我国的制度建设,国内学界对“救助”和“补偿”做了区分并提出了渐进式路径,即:“救助”类制度一般以道德义务说为支撑,限制多,标准低;“补偿”类制度一般以法律责任说为支撑,限制少,标准高;前者是后者的雏形,我国应从救助模式过渡到补偿模式。

  单纯观察司法救助或补偿申请人被致贫的事实,我们无法知晓:为何要建构司法救助或补偿制度?为何我国从2004年才开始相关探索,且一段时期内刑事被害人救助探索呈“单兵突进”之势,但最终选择了统合各类救助、对象范围比较宽泛但弥补标准较低的“救助”模式?而这两个问题,正是了解司法救助或补偿制度生成及其中国模式的重要切入点。

  第一个问题,是一个世界性问题,且隐含了为何独立于社会救助另行建构的问题。笔者认为:一、社会学研究表明,工业革命后的社会变迁中,社会依赖人口比例和各种风险大幅增加,而个人、家庭、社区、单位等传统保障方式逐渐失去其存在基础,个人抵御风险和解决困难的能力日趋削弱,由国家来承担社会救助职责逐渐成为共识。至二战后,随着人权理论的发展,公民得到社会救助更被视为基本人权,是生存权的受益权能。这就为司法救助或补偿制度的生成,提供了历史背景、制度参照和价值引领。二、犯罪学研究表明,绝大多数犯罪直接或间接导因于被害人以外的社会问题,被害人实际上“咀嚼”的是众多不特定社会成员“混合过错”的“苦果”,遭受的是社会存在和发展过程中不可避免的风险;在社会转型、被害人“求偿不能”的背景下,如果被害人还“求助无门”,那么不仅让人权保障失衡,反向压减保障犯罪嫌疑人、被告人人权所取得的成果,而且会让被害人丧失对法秩序的信任感,并逐渐引发更多人的不安全感,阻逆刑罚轻缓化进程,甚至还会导致被害人或其亲属“恶逆变”为犯罪人,进一步破坏社会和谐稳定。这就为刑事被害人救助或补偿制度的率先生成,提供了逻辑依据和现实动因。而当恶性民事侵权、涉法涉诉信访等也被认为有相当“破坏力”时,制度扩容也就顺理成章。三、至于为何另行建构,需两个层面分析。从“救助”层面看,确实存在争论。反对者认为,社会救助中的“临时救助”完全可以应对司法救助需求,无需另起炉灶。但更多研究表明,尽管社会救助在调查受害者家庭经济状况等方面存在优势,但劣势更加明显,如业务比较庞杂,也不如办案机关熟悉案情,故难保救助及时性;剥离司法程序,有关预防犯罪、侵权的司法政策难以有效发挥,修复提升司法权威和公信的预期效果将大幅降低;另外,犯罪、侵权通常是有责任赔付的,故即便是低弥补标准的司法救助制度,也可以设计对责任人的追偿,而这是社会救助无偿性所不能容纳的。从“补偿”层面看,除前述原因仍然成立外,社会救助完全容纳不了补偿的广泛性、高标准和对申请人设定的若干义务、责任,故另行建构更有必要。

  第二个问题,是一个本土化问题。笔者认为,主要原因在于:一是在我国确立依法治国方略,司法特别是法院成为纠纷解决中心后,越来越多的矛盾纠纷进入诉讼,而诉讼程序的功能毕竟有限,配套的社会制度建设和司法自身应对能力也有滞后。这种司法供给与保障生存权需求的矛盾,在新世纪初达到了一个危险临界点,亟待新的制度安排。二是2004年召开的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标,成为中国战略转型期的主旋律。司法领域中,刑罚轻缓化改革率先对此进行了回应,并带动了刑事被害人救助的实践探索。三是随着公民权利意识的觉醒和传媒业的发展,一些在刑事犯罪之外严重侵害公民人身、财产的恶性侵权事件也引起广泛关注,其“破坏力”不亚于刑事犯罪,且同样出现前述供需矛盾。同期,涉法涉诉信访改革路径也逐步明晰,而司法救助制度与之非常契合。四是我国政治和经济体制改革的渐进式路径已被证明行之有效。在国家财力尚不足以支撑“补偿”级别的庞大支出,“补偿”制度需要弥合的外部制度环境尚不完备的情况下,分两步走,从“救助”逐步过渡到“补偿”,是务实之选。五是党的十七大、十八大高度重视社会保障体系特别是社会救助制度建设,全民共享改革发展成果的理念深入人心,对涉案困难群众给予更广泛司法救助成为共识。

  根据相关报告,2014年以来,国家司法救助制度的实施总体平稳,成效初显,涉案困难群众的获得感、幸福感、安全感稳步提升。据不完全统计,2014年至2016年间,政法各机关共救助275289人,发放救助金49.84亿余元;2015年至2018年间,仅各级法院就办理司法救助案件16.65万件,救助30余万人,发放救助金37.47亿元。期间,中央各政法单位、各省区市积极探索,出台了若干细化规范,建立健全了相关机制,创造了联动救助等新经验;财政保障力度也不断加大,中央财政转移支付资金从7亿元逐年提高到10亿元,地方财政平均每年配套20亿余元,县级财政预算率在2017年时即已达94%。但也存在一些突出问题,如:价值定位不准,工作主动性不足,导致“信访化”倾向仍存;审批权下放不到位,审批程序繁琐,导致救助不够及时;各地重视程度和适用标准不一,导致资金安排和使用在层级上、地域上、时间上不均衡,个别地方因宣传不够,实际救助量仅占全部应救助量的三成;信息化建设滞后,影响若干问题的有效解决,等等。(徐 超)

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